【法规解读】关于《国家档案馆档案开放办法》的贯彻落实
2023-01-04 09:24:07 来源: 中国档案杂志   阅读次数: 【字体:     打印

为深入贯彻落实习近平总书记关于做好新时代档案工作的重要批示精神,贯彻实施好新修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)和《“十四五”全国档案事业发展规划》,推动档案工作加快走向依法治理、走向开放、走向现代化,国家档案局修订发布了《国家档案馆档案开放办法》(以下简称《开放办法》),并于2022年8月起实施。此前,有关《开放办法》的详细解读已在《中国档案》上进行连载(解读之一、解读之二、解读之三、解读之四)。下面,就《开放办法》的贯彻落实再谈一点理解和看法。

档案开放工作的衔接

档案开放工作是各级国家档案馆非常重要的基础性业务工作。1980年5月,中共中央书记处作出各级国家综合档案馆开放历史档案的决定。1987年9月,《档案法》公布实施,明确国家档案馆保存的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。1991年12月,国家档案局颁布《各级国家档案馆开放档案办法》。1996年7月《档案法》修订,明确档案馆应当定期公布开放档案的目录。40多年来,各级国家档案馆逐步实施馆藏档案开放工作,已经开放和公布了大量的馆藏档案。2020年9月,新修订的《档案法》将档案开放期限从三十年变为二十五年,进一步加大档案开放的力度,并在第三十条对馆藏档案开放审核工作进行规定,明确由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。

各级国家档案馆开放档案工作是一项经常性、连续性的工作,《开放办法》的实施,应当在原有的工作基础上,进一步优化流程,科学制定工作方案,注意《开放办法》实施前后工作的衔接,尽量不打乱档案馆档案开放工作的整体节奏。在工作程序上要根据《开放办法》作出调整,如在工作衔接上,从2022年起,国家档案馆应当将延期向社会开放的档案目录报同级档案主管部门审核。2023年1月31日前向同级档案主管部门提交2022年度档案开放工作的年度报告。

延期开放档案的原则和标准

《开放办法》第七条规定了自形成之日起满二十五年的国家档案馆的档案,经开放审核后无需限制利用的应当及时向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案,经开放审核后可以提前向社会开放。第八条规定了对可以延期开放的四种情形。这四种情况都是比较原则性的规定,特别第四款属兜底条款,把未列举的各项限制性要求都包含其中。考虑到各档案馆馆藏各具特色,档案馆应当根据第八条的原则性条款进一步细化延期开放档案的具体范围,以便于具体工作的开展。

《开放办法》提出原则性的规定而没有对各条款进行细化主要基于以下几方面的考虑:一是《开放办法》无法将延期开放的各类情况全部列举;二是延期开放的标准本身就是不断地变动的,没有固定的、一成不变的要求,特别是其他一些法律法规的要求不是档案部门能够提前预设的;三是全国各地各级档案馆情况多样,是不能用同一项标准、同一个尺度去执行的;四是在延期开放的把握标准方面给档案馆主动权,由档案馆根据原则性的要求和实际情况去细化适合自身的标准,同时也可以根据形势和要求的变化及时更新标准。第八条虽然只给了原则性的规定,但都是各馆在档案开放审核中需要审慎把握的重要方面和依据,是各馆制定操作细则的标准依据。

涉及公民权益类的

档案开放与利用

《开放办法》第二条对档案开放进行了定义,即档案开放是指国家档案馆按照法定权限将形成时间达到一定年限、无需限制利用的馆藏档案经过法定程序向社会提供利用的活动。按照这个定义,涉及公民权益类的民生档案因涉及公民的个人信息和隐私,不适宜向社会开放,应列为不开放的档案。但这类民生档案直接关系人民群众的切身利益,其主要功能是现实民生利用服务,是档案工作服务人民群众的重要体现。民生档案这类档案对其本人来说,不存在个人隐私问题,在档案利用服务时不设限制,而对于非本人来说则应有所限制。这类档案经过相当长的一段时间沉淀后,假设若干年之后,其现实民生服务的功能逐步褪去,价值更多地体现到对经济、社会的研究方面,到时再根据相关的法律法规的要求,经过必要的审核程序后,就能够逐步向社会开放了,如在研究明清和民国时期的经济社会发展史时,在档案馆查询明清、民国时期的档案资料许多就是当时的“民生档案”。

历史档案开放的把握

《开放办法》第十条规定国家档案馆不得擅自开放归属和管理权限不属于本馆的历史档案。如需开放,应当按照有关规定征得对该档案有归属和管理权限的档案馆的同意。首先,这不是新的规定。1991年12月,国家档案局发布的《各级国家档案馆开放档案办法》(国家档案局令第2号)第十三条就规定,各级国家档案馆不得擅自公布上级机关制发的文件或归属管理权不属于本馆的历史档案。公布上级机关文件,需经文件制发机关所在行政区域的国家档案馆同意;公布归属管理权不属于本馆的历史档案,需经按有关规定对该档案有归属和管理权的档案馆的同意。其次,限定的范围为历史档案。特别需要注意的是中华人民共和国成立前形成的革命历史档案。1984年《国家档案局关于严格执行历史档案归属管理问题的通知》中明确,中华人民共和国成立以前的我党、政、群中央机关、派出机构(包括各中央局、分局、边区政府)的革命历史档案,由中央档案馆或中央档案馆委托有关地方档案馆集中保管。特别是在中华人民共和国成立后,中央档案馆对革命历史档案开展收集工作,地方档案馆将原件移交到中央档案馆后,本馆保存了复制件。对这类档案的开放,应事前征求有管理权限的档案馆的同意。避免出现中央档案馆的原件还未对外开放,地方档案馆中的复制件已对外开放的情形。

会同档案形成单位或者

移交单位进行开发审核

《开放办法》第十四条、十五条明确开放审核工作由国家档案馆牵头,档案形成单位或者移交单位参与,双方共同负责馆藏档案开放审核,审核结果应当协商一致确定。在实施过程中,国家档案馆与档案形成单位或者移交单位处于同等重要的位置。对于一些档案形成单位来说,可能认为档案已经移交到档案馆了,形成的时间已经很长久了,自己也不是当年文件的经办人,不愿投入更多的精力去参与开放审核工作。有的单位可能笼统地说一些原则性的要求,哪些档案可以开放,哪些档案不能开放。有的单位出于谨慎或者其他原因考虑,把本单位到期的档案划为延期。这都需要各级国家档案馆根据新的形势和要求,加强档案开放工作的宣传,加强与档案形成单位或者移交单位的沟通,加强开放审核人员的培训。

一是关口前移,按照《档案法》第三十条的规定,在档案移交进馆前即指导相关单位进行开放审核,明确审核结果,消减增量档案的开放审核压力。二是分类指导、逐步推进。开放审核工作不能一蹴而就。可以先将社会查询较多的档案如将经济、教育、科技、文化类档案优先开展开放审核。三是由开放审核工作开展得较好的单位总结经验做法,推广审核操作模式,形成示范效应,便于其他单位学习和推广。

在开放审核的实践过程中,无论是国家档案馆还是档案形成单位或者移交单位,开放审核都应该逐件逐页进行,因为每一份档案都因时间、内容、附件等因素而呈现出不同的情况。在积累了一定经验之后,能够提升同类档案的开放审核效率,但依然要遵从逐件逐页审核的原则,并在完成开放审核后在检索目录系统中进行标识。同时,对于延期开放的档案,也遵从逐份鉴定的原则,而不能说某一个单位或几个单位全宗的档案、某项工程、某项活动的档案简单地全部定为延期开放。

档案主管部门在开放审核

工作中的监督、指导和协调

因为馆藏档案开放审核工作将由国家档案馆与档案形成单位或者移交单位共同负责,所以在《开放办法》中特别强调了档案主管部门的监督指导职责和沟通协调作用。包括审批同级国家档案馆的开放工作方案,明确工作目标、任务和要求;协调建立本地区馆藏档案开放审核协同机制,为档案开放工作创造条件、提供保障;对无正当理由拒不履行档案开放审核职责的单位或行为责令限期改正;审核延期开放档案目录,并在年初审核国家档案馆提交的上一年度档案开放工作报告。档案主管部门要充分发挥档案监督和指导作用,把开放审核工作作为评价档案馆和档案形成单位业务工作的一项重要内容,抓住档案开放审核这个关键环节,向前端和后端业务工作延伸指导,总结推广好的经验做法,逐步提高档案馆开放水平。

大数据和人工智能

在档案开放工作中的应用

目前,部分档案馆在档案开放审核工作中尝试应用大数据和人工智能技术帮助进行审核。应用大数据和人工智能的背后逻辑是积累大量的数据后,通过数据分析,帮助辅助判断是否应该开放或不开放。但这种大数据应用只能作为开放审核工作的一种辅助参考,不是开放审核的标准和依据,目前不能代替档案人员的审核判断,不能代替档案人员的开放审核工作。但利用大数据分析,可以了解不同的档案馆之间档案开放工作进展和趋势,并作为开放审核工作人员学习和了解的一个方式和途径。

作者单位:国家档案局

文章来源:《中国档案》2022年第12期


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