法律是治国之重器，良法是善治之前提。“十四五”期间，以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国纳入党和国家事业发展全局统筹推进，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系由此得以与时俱进、持续发展。在此期间，《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）及《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）完成修改并颁布实施，越来越多法律、行政法规将档案事项纳入其中，档案法律法规体系不断健全完善，使档案在服务党和国家战略、助力经济社会高质量发展、传承历史文化等方面的基础性、支撑性作用更加彰显。本文以“十四五”期间制修订的法律、行政法规为研究对象（因《档案法》《实施条例》《科学技术档案工作条例》为档案领域专门性法律、行政法规，不再将其列入此次研究范围。另外，检索时间限定为2021年1月1日至2025年12月31日），采用文本分析法对其涉档案条款的规范逻辑、构成要素及适用边界展开细致解读，系统梳理义务主体、管理流程、法律责任等核心内容，以期为完善档案相关立法设计、推动制度要求精准落地提供参考。

“十四五”时期法律法规涉档案条款的整体情况

以北大法宝为检索来源，获取“十四五”期间新制定或修订的法律111部、行政法规131部。在此基础上，以“档案”“建档”“归档”为关键词进行全文检索与深度研读，结果显示：32部法律、35部行政法规提及档案，占比分别为28.8%与26.7%。整体来看，档案管理要求已全面融入国家安全、政治文化建设、社会治理、市场经济、生态环境保护等核心领域立法，其制度重要性日益凸显。具体分布如下：安全领域所涉立法14部（20.9%），关乎网络安全、食品安全、生物安全、军工设施保护、安全生产等事项；政治与文化领域所涉立法12部（17.9%），关乎居民村民自治、文物保护、保密管理、军队建设等事项；社会领域所涉立法20部（29.9%），关乎未成年人保护、婚姻登记、粮食流通、住房租赁等事项；经济领域所涉立法15部（22.4%），关乎市场主体登记、专利保护、认证认可、期货监管、国有企业管理等事项；生态领域所涉立法6部（9.0%），关乎古树名木保护、黄河流域生态保护、黑土地保护等事项。

“十四五”时期法律法规涉档案条款的核心内容

1.义务主体：政府主导、多元协同的责任体系基本形成

当前，既有法律法规基本确立了政府主导、多元协同的档案义务主体架构，同时基于不同立法定位呈现出差异化的责任分配逻辑。在32部涉档案法律中，政府作为档案事项核心义务主体被提及19次，其主要承担档案管理的监管职责、专业档案的收集保管职责等；市场主体被提及8次，需履行经营活动、安全管理、合规审查等相关档案的收集、保管与提供利用义务；其他还有基层自治组织、社会组织、个人等。在35部涉档案行政法规中，义务主体的责任内容得以细化：政府被提及19次，其在档案管理、执法监督、信息资源共享中的主导地位受到进一步肯定，它对市场主体、基层组织等档案工作负有监管与指导职责；企业被提及12次，频次较法律层面有所提升，市场主体在生产经营、资质许可等场景的档案义务得到进一步明确。相比之下，社会组织与个人在档案管理方面所应履行的义务较少被提及。

总体而言，层级清晰、权责适配的义务主体体系已基本成形，这为档案要求的落地执行提供了坚实基础。这一体系与《档案法》第五条规定的“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”形成呼应，将档案权责覆盖至多主体，充分体现了档案工作需要全社会共同参与的制度理念。

2.管理流程：分类施策、重点突出的规范逻辑逐步完善

在67部涉档案要求的法律、行政法规中，档案管理流程规范大致可分为两类：一类遵循“特别法优于一般法”的法律适用基本原则，提出制度协调性要求。例如，《个人信息保护法》第七十二条规定，法律对各级人民政府及其有关部门组织实施的统计、档案管理活动中的个人信息处理有规定的，适用其规定。以此避免不同法律法规间的适用冲突。

另一类则针对专业档案管理流程提出具体要求，一方面，大部分以“建立×××档案”的表述为主，侧重归档或收集环节。例如，《中华人民共和国动物防疫法》第十七条规定，饲养动物的单位和个人应当履行动物疫病强制免疫义务，按照强制免疫计划和技术规范，对动物实施免疫接种，并按照国家有关规定建立免疫档案、加施畜禽标识，保证可追溯；另有少部分法律法规明确了归档范围。另一方面，观照档案利用服务，3部法律法规提出档案查阅、公示等利用要求，还有2部明确建立档案制度的要求。

值得注意的是，仅《中华人民共和国突发事件应对法》第九十四条实现了档案管理全流程覆盖，该条规定国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对工作相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。突发事件应对工作中形成的材料，应当按照国家规定归档，并向相关档案馆移交。

3.法律责任：刚柔并济、衔接有序的治理机制初步建立

在责任配置方面，涉档案要求的法律法规整体呈现出“柔性要求为主”的特征，部分法律设置了专门的刚性惩戒条款，与《档案法》及《实施条例》共同构成了刚柔并济、衔接有序的治理机制。7部法律对此有所涉及，责任类型涵盖单独行政处罚、处罚指引条款、刑事责任指引等多种形式。例如，《中华人民共和国文物保护法》规定，文物收藏单位未按照国家有关规定建立馆藏文物档案、管理制度，或者未将馆藏文物档案、管理制度备案的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正；情节严重的，对单位处十万元以上三百万元以下的罚款，限制业务活动或者由原发证机关吊销许可证书，对个人处五千元以上五万元以下的罚款。《中华人民共和国动物防疫法》虽未单独设置行政处罚，但明确了处罚指引条款，为档案管理违法行为追责提供了法律依据；《中华人民共和国安全生产法》还将行政处罚与刑事责任相结合，形成了较为完整的责任追究体系。

“十四五”时期法律法规涉档案条款的思考

1.从“价值”到“功能”，拓宽法律法规涉档案条款的规约范畴

上述法律、行政法规涉档案条款充分彰显了档案在国家治理中的现实功用，助力各行各业高质量发展。一是凭证功能。通过完整记录各类法律行为、事实状态及权利义务关系，为纠纷解决、责任认定、诉讼证据固定等提供法定依据，彰显凭证效力。例如，《中华人民共和国会计法》要求各单位应当建立会计档案。二是监管治理功能。在安全监管、产品质量监督等行政执法领域，依托全流程记录实现风险源头追溯、监管过程留痕与安全隐患排查，发挥规范监管、防范风险的制度功能。例如，《煤矿安全生产条例》要求井工煤矿企业的负责人和生产经营管理人员建立下井登记档案。三是社会协调功能。以信用档案构建为基础，支撑信用评价体系运行，为失信联合惩戒、守信激励等信用监管措施实施提供数据支撑，助力市场秩序规范与社会信用体系建设。例如，《中华人民共和国网络安全法》明确将有本法规定的违法行为的，依照有关法律、行政法规的规定记入信用档案。四是权利保障功能。在物权、知识产权等民事权利保护领域，通过法定登记程序与档案留存制度，明确权利归属、界定权利边界、固定权利状态，为权利确认、权利行使与权利救济提供法律保障。例如，《婚姻登记条例》规定应当建立婚姻登记档案。

围绕“十五五”时期的档案相关立法，可以考虑结合不同领域特点增补或完善档案规范。一方面，要围绕档案既已凸显的价值功能，实践中经过检验、行之有效的成熟经验，在立法中体现档案管理要求，通过立法明示真实、完整、安全留存档案要求，在服务党和国家工作大局中彰显档案价值、贡献档案智慧，为相关领域的治理提供更加稳定、明确和可预期的法治保障。另一方面，在新一轮科技革命和产业变革、国家安全挑战等内外部环境变化背景下，要挖掘档案正在蕴生的新兴价值功能，例如，将档案要求延伸至人工智能等新兴领域立法，针对其信息生成与流转特点构建适配规范，为其安全发展贡献档案力量，促进档案工作主动融入新时代治理体系和社会发展。

2.从“文本”到“实践”，增强法律法规涉档案条款的规约效力

法律的生命力在于实施。涉档案条款通过规范构造明定档案的法定地位与效力边界，系统搭建档案流程管理规则体系，为档案治理法治化提供规范依据，但不言而喻的是，唯有将“纸面上的法”转化为“行动中的法”，才能真正发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

一方面，档案相关立法还需进一步优化责任条款设计，形成法律与行政法规相互衔接、层层递进的责任追究体系。尤其针对食品安全、安全生产等重点领域完善法律责任条款，明确责任主体与处罚标准，形成“义务—责任”闭环，通过刚性约束倒逼义务主体履职，有效震慑违法行为。另一方面，通过执法、普法强化法律法规的落实效力。各主管部门作为执法主体，必须切实履行法定职责，将法律法规的刚性要求转化为精准有效的执法实践，坚决纠治有法不依等问题，为档案法律规范实施奠定坚实基础。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，各主管部门特别是档案主管部门唯有通过常态化、精准化普法，让法律法规走进千家万户、融入日常生产生活，才能全面提升社会档案意识，营造良好的档案法治氛围。

作者单位：国家档案局

文章来源：《中国档案》2026年第1期