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【法规解读】为加快档案信息化战略转型提供法治保障——对新修订的《档案法》新增档案信息化建设规定的若干思考
2020-08-20 来源: 中国档案杂志 【字体:   打印

  2020年6月20日,十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国档案法》(以下简称新修订的《档案法》),并于2021年1月1日起实施。这是为了适应推进国家治理体系和治理能力现代化需要,国家对《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)的一次全面修订,是档案法治体系建设的一项具有里程碑意义的成果,对推进新时代档案工作必将产生重大而又深远的影响。

  最大亮点

  从修改的内容看,新增“档案信息化建设”一章,可谓是此次修订分量最重的部分,也是新修订的《档案法》的最大亮点。

  第一,关于档案信息化建设的明确规定前所未有。此前《档案法》从未就档案信息化建设作出明文规定,只是在第十三条规定“采用先进技术实现档案管理的现代化”,其中隐含了档案信息化建设的要求。在前两次修改中,也没有涉及档案信息化的内容。新修订的《档案法》新增“档案信息化建设”一章,共7个法条,涵盖政府责任、规划、信息系统建设、电子档案法律效力、电子档案管理、电子档案接收、数字档案馆建设和档案数字资源共享利用等档案信息化建设各方面,修改力度之大可谓前所未有。

  第二,实践的紧迫性前所未有。从现实情况看,《档案法》的原有规定与档案信息化建设实践特别是电子档案管理利用实践相比已经大大滞后,迫切需要从法律层面提供更高层次的制度保障。在政务服务领域,随着“一网通办”“一证通办”等的推进,电子签名、电子印章、电子证照、电子档案广泛应用,电子化单轨制成为大趋势;在司法领域,法院在调查取证和审判过程中采用电子文件、电子档案等电子数据作为证据已屡见不鲜。2019年12月发布的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》明确规定了网络平台发布的信息、通信信息、电子交易记录、文档、图片、音频、视频等电子数据可以作为诉讼证据;在经济领域,随着电子商务的推进,电子合约、电子票据广泛应用,会计核算电子化成为趋势。2015年12月,新修订的《会计档案管理办法》规定,满足一定条件的电子会计资料可仅以电子形式保存,形成电子会计档案;在档案工作领域,近年来,档案信息化建设持续推进,数字档案馆(室)建设如火如荼,电子文件归档和电子档案管理“单套制”“单轨制”实践探索取得突破。

  第三,关注度之高前所未有。此次修订中,在相关的讨论会和征求意见会上,各方对档案信息化建设特别是电子档案管理问题关注度是最高的,提的意见建议往往是最集中的,观点碰撞也是最为激烈的。这种关注不仅是在档案界,其他领域同样也十分关注。如浙江某互联网不动产登记中心,已经实现了不动产登记的全程网办,也已经归档形成了完整的电子档案,但他们仍然同时打印全套纸质材料归档,这也就是我们所说的“双套制”。这样做的原因是不动产涉案值太大,一旦产生行政诉讼,电子档案的法律效力是个需要关注的问题。

  背景分析 

  1.档案载体面临“百年未有之大变局”

  从纸质到数字,变的不仅是载体,还有记录方式和使用档案的方式。这次新冠疫情防控中使用的个人健康码就充分体现了这种变化:它是根据个人行为实时变化,因此无法直接记录在纸张上;有别于传统的书写记录方式,它是个人行为数据与其他相关数据(如个人基本信息、行动轨迹、新冠病毒感染者信息、民航信息、高铁信息等)的集成与关联;不再是对档案、记录的直接利用,而是在数据治理(档案数据化)的基础上,基于移动互联网和后台大数据分析的一种智慧应用。 

  2.党中央、国务院的新要求

  2003年5月,习近平同志在浙江省档案局(馆)考察时曾经指出,“档案工作正在走向依法管理、走向开放、走向现代化”。“要提高档案信息化水平,运用现代化技术做好档案管理工作”。“要在实施‘数字浙江’、推进电子政务的过程中,把档案工作纳入其规划,统筹考虑”。党的十八大以来,习近平总书记多次就网络强国、数字中国建设作出重要指示,如“没有信息化就没有现代化”,“我们必须敏锐抓住信息化发展的历史机遇”,“发挥信息化对经济社会发展的引领作用”等。李克强总理在《政府工作报告》中专门强调,“对于法规不健全而造成的一些地方推行电子档案认定使用难、跨地区办理难问题,要抓紧清理修改相关法律法规”。

  党中央、国务院的新要求还体现在近年来颁布的政策法规之中。如2014年,中办、国办印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出,“把档案信息化纳入本单位信息化建设整体规划,统一部署、同步实施,确保档案部门实现对电子文件形成、积累和归档的全程监督指导”;2019年,中办、国办印发了一系列党政机关电子公文处理的相关办法,明确了电子公文归档的新要求;国务院第716号令《关于在线政务服务的若干规定》明确要求,“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理,按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外,电子文件不再以纸质形式归档和移交”。同时规定“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”。

  党中央、国务院的新要求还集中体现在档案治理体系和治理能力现代化的目标要求上。2013年11月,党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年10月,党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。毫无疑问,档案治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。2019年12月,中共中央办公厅副主任陈世炬在全国档案工作暨表彰先进会议上指出,“要强化法治理念,加快推进档案治理体系建设”。档案治理现代化的核心要义就在于通过法律制度建设来推进档案管理现代化,这无疑为《档案法》的修订指明了方向和重点。 

  3.突出问题亟须解决

  (1)认识问题

  一是对档案信息化的重要性认识不足。表现为各级政府、党政机关以及档案部门自身对档案信息化建设重视不够,造成政府(部门)信息化与档案信息化脱节,档案信息化与档案业务工作脱节,“两张皮”现象比较普遍。二是对电子档案认识有偏差。表现为认为形成的电子数据不是档案,不需要档案部门管理;认为电子档案不可靠、不可信,没有想办法把电子档案管起来;认为电子档案就是档案,没什么特殊性,不需再作特别的规定。

  (2)实践问题

  一是档案信息化建设总体滞后。从政府角度看,由于认识所限,没有把档案信息化统筹到政府信息化大局之中,档案信息化建设或被遗漏掉,或被边缘化;从档案部门角度看,存在着没有超前谋划、没有主动融入的问题,导致有些地方和部门的档案信息化建设举步维艰。二是电子文件不归档、电子档案失管现象时有发生。办公自动化系统、业务系统没有电子文件归档功能的情况不在少数,电子档案管理缺乏系统平台支撑的情况比较普遍,数字档案馆(室)建设总体滞后,从而导致电子文件不归档、电子档案失管的问题难以解决。三是电子档案认定难、使用难。电子档案标准不健全、管理不规范、法律效力不明确等问题比较突出,电子档案的真实性、可靠性难以保障,跨部门、跨区域一体化应用平台建设滞后,导致电子档案共享利用难以充分实现。

  条文解析

  新修订的《档案法》新增档案信息化建设规定的主要内容包括3个方面:一是明确了政府的责任,二是明确了电子档案法律效力,三是明确了档案信息化建设的内容。

  新修订的《档案法》第三十五条规定:“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划,保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设,并采取措施保障档案信息安全”。这是对政府和相关单位档案信息化责任的规定,针对的是档案信息化建设难以纳入政府信息化整体规划、档案信息化建设项目立项难融入难、档案数字资源保管存在安全隐患、档案数字资源开发利用成效不明显等现实问题。此规定明确了政府在档案信息化建设方面的法定责任,体现了信息化建设“规划先行、整体规划”的理念以及保障档案数字资源的安全保存和有效利用的目标导向。

  第三十六条规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设,与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”。这是对档案信息化相关系统平台建设的规定,针对的是电子档案管理无系统支撑、办公自动化系统和业务系统没有电子文件归档功能、系统之间不“互联互通”等突出问题。系统平台是电子档案管理的物质基础条件,目前,电子档案管理信息系统建设有3种模式,即政府统建、档案部门统建、机关企事业单位自建。该规定中电子档案管理信息系统建设要与办公自动化系统、业务系统等相衔接的规定十分重要,“相衔接”的实质就是“互联互通”,就是要网络通、数据通、业务通。有了系统间的“互联互通”,电子档案就可以从生产系统(办公自动化系统、业务系统)传输到保存利用系统(电子档案管理信息系统),所以这里隐含了电子文件归档的要求。实践中,“互联互通”有2种方式:一种是电子档案管理信息系统成为办公自动化系统或业务系统的一个模块;另一种是电子档案管理信息系统是一个独立系统,通过接口与办公自动化系统、业务系统相连通。

  第三十七条规定:“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”。明确了电子档案的基本要求和法律地位,是该章最重要的规定。针对的是电子档案管理不到位、电子档案的法律效力不被认可、电子档案无法作为凭证使用、“双套制”管理现象普遍存在等现实问题。规定了电子档案的基本要求,来源可靠是指通过元数据和电子印章、数字签名、数字技术、时间戳等技术可验证其来源;程序规范是指归档、移交接收、长期保存等环节及其检测等流程管理规范,确保电子档案的内容、逻辑结构和背景信息与形成时的原始状况相一致;要素合规是指电子档案的内容、结构和背景信息等要素符合规范要求。同时,针对电子档案从形成直至销毁的全过程管理实践中存在着许多具体的专业性、技术性问题,为了达到法律规定实施的专业性、技术性方面的要求,需要国家档案主管部门会同有关部门制定相应的部门规章。

  第三十八条规定:“国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。已经实现数字化的,应当对档案原件妥善保管”。针对的是有的档案馆和单位档案数字化进展不快、档案资源无法共享以及对数字化后传统载体档案原件如何处置不明确的问题。这一规定旨在鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位加快推进传统载体档案数字化和档案资源利用网络化。

  第三十九条规定:“电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。档案馆应当对接收的电子档案进行检测,确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管”。针对的是电子档案进馆缓慢、已进馆的电子档案质量不高、移交接收过程存在安全隐患、安全备份缺失等实际问题。这一法律规定旨在引导规范“增量电子化”工作。关于档案馆应当对接收的电子档案进行检测的规定,旨在保证进馆电子档案的质量,实质是通过技术手段检查电子档案是否符合来源可靠、程序规范、要素合规的基本要求。主要是对电子档案真实性、完整性、可用性、安全性的检测,具体可按照《文书类电子档案检测一般要求》(DA/T 70—2018)执行。对重要电子档案进行异地备份保管的规定,有利于提高电子档案安全保存的能级。

  第四十条规定:“档案馆负责档案数字资源的收集、保存和提供利用。有条件的档案馆应当建设数字档案馆”。这是对档案馆信息化责任与内容的规定,主要针对各级各类档案馆普遍存在的档案数字资源建设进展不快、档案数字资源的保存存在安全隐患、档案数字资源开发利用力度不大和数字档案馆建设总体滞后等现实问题。数字档案馆是档案馆履行档案数字资源收、管、存、用职责所必需的系统平台。这一规定为推进数字档案馆建设提供了法律依据。

  第四十一条规定:“国家推进档案信息资源共享服务平台建设,推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”。这是对档案数字资源共享利用的规定,主要针对信息孤岛现象比较普遍、档案数字资源共享难、群众用档难等现实问题。档案信息化系统平台建设经历了从单机系统、网络系统、跨系统平台到跨部门平台(馆室一体化平台)、跨区域平台(馆际一体化平台)的过程。推进档案数字资源共享利用,就需要建设跨层级、跨区域、跨部门的一体化平台,甚至是全国性的一体化平台,而这样的一体化平台需要加强顶层设计,要从国家层面推动。

  作者单位:浙江省档案馆

  文章来源:《中国档案》2020年第8期







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