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【法规解读】从档案利用权视角考量新修订《档案法》
2020-09-25 来源: 中国档案杂志 【字体:   打印

  2020年6月20日,修订后的《中华人民共和国档案法》(以下简称新修订《档案法》)由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过并以第47号主席令公布,这标志着我国依法治档进入了新的历史阶段。与1987版《档案法》(以下简称原《档案法》)相比,新修订《档案法》内容更加充实,制度设计更符合档案工作新的发展需求,如增加了档案信息化建设和监督检查两大章节。其中,档案利用条款的修订格外引人注目并呈现诸多亮点。本文试图从档案利用权的视角对新修订《档案法》档案利用条款予以分析。

   

  新修订《中华人民共和国档案法》封面

  总则明示档案利用权

  新修订《档案法》第五条规定:“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务,享有依法利用档案的权利。”与原《档案法》相比,除了依然课以法人和公民保护档案的义务,还特别增加了他们也“享有依法利用档案的权利”,将“利用档案的权利”以宣示性条款列入总则之中。

  根据立法技术要求,总则对于分则具有统辖作用,分则的制定必须遵从总则的指导思想。新修订《档案法》在总则中明确赋予法人和公民享有依法利用档案的权利,体现出此次修订坚持了“服务社会和人民群众,进一步为档案开放和利用提供便利条件,增加人民群众的获得感”的价值导向。在这一思想的指引下,新修订《档案法》涉及档案利用的条款便有了贯穿始终的原则和精神——档案利用权。分则各相关条款围绕“档案利用权”形成了具有内在联系的有机整体。与总则对应,分则中进一步细化了利用档案的权利。新修订《档案法》第二十八条和第二十九条分别规定“单位和个人持有合法证明,可以利用已经开放的档案”。此外,机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民,还可以根据经济建设、国防建设、教学科研和其他工作的需要,“按照国家有关规定,利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”。即未开放的档案,法人和公民也可依法利用。享有利用权利,意味着可以行使权利。不过行使档案利用权利必须依据合法的方式,如利用开放档案要有合法证明,查阅不开放档案要遵照国家有关规定执行。

  明晰档案部门开放档案的义务

  法律是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系。权利和义务是法律的核心内容,二者是对立统一的关系,相互对应、相互依存。“对应”是指任何一项权利都必须伴随着一个或几个保证其实现的义务;“依存”则指权利以义务的存在为存在条件,义务以权利的存在为存在条件,缺少任何一方,它方便不再存在。同时,一个社会的权利总量与义务总量相当,如果把权利作为数轴的正侧,把义务作为数轴的负侧,则权利每前展一个刻度,义务必向相反的方向延展相同的刻度。在利用档案的法律关系中,利用者是权利主体,它既可以是公民个人,也可以是机关、企业、事业单位或者社会组织;档案部门则为义务主体,一般为档案馆或档案室;客体为档案;法律行为是利用档案。有关利用的法律规则,就是用来规范与调整利用者与档案部门在利用档案的法律行为中产生的权利和义务关系的。公民和法人档案利用权的实现程度取决于义务主体——档案部门开放档案的程度。为了确保档案利用权的实现,新修订《档案法》从以下3个方面进一步细化了档案馆(室)的义务。

  1.缩短档案控制年限,扩大开放档案时限范围

  新修订《档案法》中,社会各界最为关注的莫过于档案控制年限的缩减。它要求“县级以上各级档案馆的档案,应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案,可以少于二十五年向社会开放;涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案,可以多于二十五年向社会开放”。与原《档案法》相比,档案控制年限由30年缩短为25年,扩大了档案开放的范围。

  档案控制年限,也称为档案封闭期,它的缩短顺应了国际档案界立法的发展趋势。从世界范围看,早年多数国家的档案封闭期为30年。随着政府管理透明度的日益增强,各国先后出台《信息自由法》,保障民众的知情权。为了保持法律体系的一致性,有些国家开始修订档案法律,将档案封闭期由30年缩短为25年或20年,如新西兰、澳大利亚、南非。其中,最具代表性的是—向以保守著称的英国。1958年,英国通过《公共档案法》,规定公众可以查询封闭50年以上的档案。1964年,英国著名政治家哈德罗·威尔逊走上政治舞台,他认为档案封闭期50年太久,应该“让阳光和空气照进档案”。在他的敦促下,1967年,英国修订《公共档案法》,将封闭期由50年减为30年。进入90年代后,英国发布《开放政府白皮书》,明确提出要在确保公民知情权方面有所作为。1997年,政府决定起草《信息自由法》并最终于2000年通过。依据该法,公众通过申请即可查阅大量的官方信息,这彻底颠覆了当时执行多年的30年规则。因而,在经过审慎的独立调查后,英国自2013年始,将政府各部门档案的控制年限由30年进一步修改为20年。半个世纪以来,英国的档案封闭期从50年减为30年再减为20年,基本代表了国际档案界封闭期逐步缩短的演变态势。

  在修订过程中,既参照了国际惯例,又结合了我国现状。譬如针对短期内馆藏档案开放鉴定任务剧增、开放档案鉴定标准尚需细化、专业鉴定人员严重匮乏等客观事实,采用了折中的做法,将控制年限确定为25年,兼顾了前瞻性和现实需要。

  2.拓展开放档案主体范围

  新修订《档案法》另一令人瞩目之处是,第十九条规定:“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。”将开放档案的主体由各级综合档案馆扩展为包含其他档案馆在内的所有档案馆。虽然它只是简单的一句话,甚至算不上独立的1个条款,但其影响之大、涉及面之广不可小觑。其他档案馆包括部门档案馆、企业档案馆和事业单位档案馆,其中最为强劲的一支力量莫过于高校档案馆。

  此项规定,从制度层面填补了“开放档案”的漏洞,逻辑上更加周延。单从理论层面讲,档案馆保存的所有档案终将向社会公开,差别仅在于控制年限的长短。但实际情况是,部门档案馆、企事业单位档案馆长久保存着国家各行业的专业档案,具有广泛的文化、科研、教育价值。依据原《档案法》,开放档案的行为主体仅限定为国家档案馆,也就是县级以上各级综合档案馆和专业档案馆,并未将部门档案馆、企业事业单位档案馆包含在内。换言之,这些馆,因法律没有明确赋予其开放档案的职责,其形成30年以上的档案便难以依法公开,导致出现“档案开放”的巨大漏洞。依据法理,部门档案馆、企业事业档案馆长久保管的档案,要么向综合档案馆移交,要么向社会开放。事实上,它们却很少向综合档案馆移交,而各级综合档案馆也没有足够的空间和专业队伍接收这部分档案,更遑论为社会提供服务。这样,大量的珍贵档案价值便难以充分体现,造成了信息资源的闲置与浪费。新修订《档案法》从国家层面对现阶段我国的状况作出考量,鼓励和支持此类档案馆向社会开放档案。此举将从制度设计上大幅度地消除档案开放的“死角”,为国有档案“物尽其用”提供法律依据。尽管并非强制性规定,只是“鼓励与支持”,但就高校档案馆的抽样调查情况看,业界对于开放档案工作充满热情和期待,多表示支持档案开放,愿意向公众敞开大门,彰显档案价值,发挥档案作用,在信息社会为档案行业争得一席之位。

  3.规范开放档案的途径和程序

  首先,新修订《档案法》强调公布开放档案目录的途径,鼓励完善利用规则。第二十八条规定:“ 档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录,不断完善利用规则,创新服务形式,强化服务功能,提高服务水平,积极为档案的利用创造条件,简化手续,提供便利。”与原《档案法》相比,该条款特别明确了公布开放档案目录的途径,即“通过网站和其他方式”。这一修改将有效约束、限制档案部门滥用权力。早年,受技术条件的制约,一些档案馆“开放档案”的标志是将编制的开放目录放置在阅览室,于是时常有划控者搬着开放目录来划一通,致使1980年代、1990年代部分被利用者复印且在公开发表的文章或史料图书大量引用过的档案文献也被划进了“控”字序列,还有个别曾经全文公布过的档案,也未能幸免,一并划了进去。无独有偶,更有档案馆规定,利用已经解密的档案(即开放档案)要受行政级别限制,要根据局级、正处、副处、一般干部来划分权限,不能越级利用。新修订《档案法》规定,至少将开放目录放置在网上。一方面,可帮助、引导利用者迅捷获取档案存放地点,满足公众自由查阅的需要,利于信息的广泛传播。另一方面,也可有效地防范档案部门朝令夕改,随意划控。以名人档案为例,据笔者掌握的信息,不少综合档案馆、高校档案馆都保管着一定数量的名人档案,这些人物或为闻名于世的学界泰斗,或是术业有专攻的科技精英,他们的日记、书信、手稿等不仅记录了个人的成长经历、学术成就和社会贡献,还折射出近代中国社会现代化的进程,是研究我国文化教育史、社会变迁史等不可或缺的第一手史料。由于以前对档案开放途径没有强制性规定,档案保管部门与利用者之间存在着严重的信息不对称,形成了档案利用者查档无门,而档案馆的“故纸堆”却被“束之高阁”的吊诡怪相。

  其次,规范开放档案的审核程序。新修订《档案法》第三十条规定:“馆藏档案的开放审核,由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核,由档案形成单位或者保管单位负责,并在移交时附具意见。”该条款科学地界定了政府信息公开和档案开放鉴定不同的责任主体及其承担方式,同时将“增量档案”的开放鉴定进行了分层级处理,将尚未移交进馆的档案鉴定工作前置,交由档案形成单位或者保管单位负责。这样,将有效缓解新修订《档案法》实施后档案馆“存量档案”鉴定任务暴增的压力,可以确保后续工作持续稳定开展,同时也便于政务信息公开与档案开放的有序衔接。

  最后,鼓励档案馆开展社会宣传,发挥档案馆的文化教育功能。2014年2月,习近平总书记在十八届中央政治局第十三次集体学习的讲话中强调,培育和弘扬社会主义核心价值观“要发挥政策导向作用,使经济、政治、文化、社会等方方面面政策都有利于社会主义核心价值观的培育”,“要用法律来推动核心价值观建设”。档案,是凝结中华民族价值取向的一种载体,在社会主义文化建设中,档案馆理应成为传承中华文明、传播民族文化的重镇,不能缺位。所以,新修订《档案法》特别专列一条,要求“档案馆开发利用馆藏档案,通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动,进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育,传承发展中华优秀传统文化,继承革命文化,发展社会主义先进文化,增强文化自信,弘扬社会主义核心价值观”。对档案馆发挥文化教育功能作出具体指引。

  划定档案利用权利边界,开启权利救济途径

  1.为档案利用权利设定边界

  著名法学家张文显曾指出:“一个人在为实现自己的利益而行使权利时必须设想三方面利益:自己的利益,与自己对应的义务人的利益,权利人义务人之外的第三者即社会的利益。只有这三种利益互不冲突,和谐一致,权利才能真正得以实现。”新修订《档案法》在赋予法人和公民利用档案的权利时,也为该权利的行使设定了边界,其第二十八条规定“利用档案涉及知识产权、个人信息的,应当遵守有关法律、行政法规的规定”。如档案馆保存有大量的名人手稿、书信、日记,利用者若要复制、发表、展览、摄制、改编、翻译其中的内容,均不得违反《著作权法》的相关规定。著作权的保护期为作者终生及其死亡后50年。如果作者在世,利用须征得作者的同意;如果作者过世,则须取得权利继承者的许可。而馆藏的婚姻档案、学籍档案、病历档案等,大多涉及个人隐私,目前国家正在加快《个人信息保护法》《数据安全法》的立法进度,档案利用中如何保护第三方权益,也将得以规范。

  2.首开档案利用权利救济途径之先河

  法学界有一句经典名言:“无救济则无权利”,亦即权利的实现需要法律上的救济来保障。法律意义上的救济“就是纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为……救济是一种纠正或减轻性质的权利,这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果”。档案利用权利的救济,则是当法人或公民利用档案的权利受到侵犯时,他们可以通过适当的方式和渠道,提出申诉与辩解,最终获得查阅档案的许可,或者得到合理的裁决。新修订《档案法》第二十八条规定“档案馆不按规定开放利用的,单位和个人可以向档案主管部门投诉,接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”。首次为档案利用权利提供救济途径。建立救济机制,可以有效地缓解利用者与档案部门的矛盾和冲突,保证档案部门切实履行法定义务,促使利用档案的权利完成法定权利向实有权利的转化。

  综上所述,新修订《档案法》涉及档案利用的条款,既有总则中档案利用权利的宣示,又在分则中对有关主体、客体、行为、结果加以具体规定,同时也对档案利用权利行使的边界加以限定,并设置了申诉程序,以及义务主体不依法履行职责要承担的法律责任,构建了一整套以档案利用权利为核心,敦促档案部门切实履行开放档案的义务、档案部门违反义务行为后的申诉与追责的制度体系,为保障档案利用权落到实处提供了强有力的法律支撑。

  参考文献:

  [1] 张文显.法理学[M]. 高等教育出版社,1999.

  [2] 国家档案局政策法规研究司. 境外国家和地区档案法律法规选编[M]. 中国政法大学出版,2017.

  [3] 王改娇.从30年到20年:英国加大档案公开力度大幅缩减档案封闭期[J]. 四川档案,2015(6).

  [4] 岳斐文.事关开放[J]. 档案,2014(1).

  [5] 张文显.法理学[M]. 高等教育出版社,1999.

  [6] 戴维·M·沃克编.牛津法律大辞典[M]. 光明日报出版社,1988.

  作者单位:中国政法大学档案馆

  文章来源:《中国档案》2020年第9期







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