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【法规解读】《儿童福利机构业务档案管理办法》解读
2020-11-12 来源: 中国档案杂志 【字体:   打印

  《儿童福利机构业务档案管理办法》(以下简称《办法》)于2019年12月27日由民政部和国家档案局联合颁布,并于2020年1月1日起施行。

  出台背景及过程

  儿童福利机构业务档案(以下简称“儿童福利业务档案”)是指儿童福利机构在收留抚养儿童工作过程中形成的具有保存价值的文字、图表、实物、音像、电子数据等不同形式和载体的历史记录。儿童福利业务档案是民政专业档案,属于国家民生档案范畴。加强儿童福利业务档案管理,不仅能够促进儿童福利机构规范化建设、保障机构儿童的合法权益,而且能够丰富国家民生档案资源。 

  1.出台背景

  《中华人民共和国未成年人保护法》规定:“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人,由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”儿童福利机构依法收留抚养由民政部门担任监护人的儿童,是履行国家监护职责、保障儿童健康成长的“最后一道屏障”。儿童福利业务档案是保障儿童福利机构收留抚养的儿童的合法权益的重要依据,也是民政部门监督管理儿童福利机构业务工作的重要抓手。民政部在开展全国孤弃儿童养育情况大排查工作中,发现儿童福利机构在儿童福利业务档案管理方面因无规可依而出现管理和使用不规范问题,存在重大风险隐患。因此,亟须制定相关政策,补齐制度短板。 

  2.出台过程

  民政部以全国孤弃儿童养育情况大排查工作为依托,在对全国儿童福利机构业务档案管理情况进行详细梳理的基础上,结合安徽省民政厅在儿童福利业务档案管理工作中的有益经验形成《办法》初稿,深入实地调研,通过各种形式广泛征求民政系统、各层级儿童福利机构及国家档案局意见,并对有关内容进行修改完善,报经民政部法规司审查后,形成《办法》(送审稿)。2019年12月23日,民政部部长办公会议审议并原则通过《办法》,12月27日,民政部联合国家档案局以规范性文件形式印发《办法》。

  特点和意义 

  1.特点

  (1)依据充分、可操作性强、框架结构合理

  《办法》依据《中华人民共和国档案法》《儿童福利机构管理办法》等有关法规,结合儿童福利工作实际,确立儿童福利业务档案工作的管理体制、档案工作职责和文件材料的归档范围、归档要求、整理原则与方法以及档案保管、统计、移交、利用、信息化等内容,尤其对文件材料的归档范围、整理方法和利用内容规定得较具体,易于操作。《办法》规定的内容较简单,采用条款结构,因文件材料整理需要的表格式样内容较多,如放在主件中会显得冗长,所以做了7个表格式样放在附件中,主附件结合的结构比较合理。

  (2)原则性与灵活性统一,创新整理方法

  由于每个儿童的个体差异很大,在机构抚养的时间长短不同、抚养措施不同,形成的文件材料内容和数量也不同且相差悬殊,《办法》坚持原则性与灵活性统一原则,采用理论与实践结合的方法,创新儿童福利业务档案整理方法。以“人”为单位,一人一卷,一卷一号,无卷皮,不订卷,直接装盒,填写盒内文件目录和备考表;在卷内文件首页上端空白处加盖归档章,归档章的项目设计符合儿童福利业务档案特点。在民政专业档案分类方案缺失的情况下,儿童福利业务档案的门类代码用“专业·儿童”首字母“ZY·ET”标识,既符合《机关档案管理规定》对机关档案的分类规定,又兼顾了今后其他类民政专业档案类别代码的编制要求,具有可扩展性和兼容性。

  (3)体现儿童福利业务档案特点

  ①文件材料形成动态性、档案管理成套性。从孤弃儿童进入机构、在机构生活到离开机构,是严格按程序进行的完整过程。在这个过程中,文件材料是逐步形成的,具有动态性特点。针对一个儿童形成的全部材料密不可分,档案具有成套性特点。

  ②个体文件材料归档范围的差异性。儿童福利机构收留抚养孤弃儿童的程序相同,但因儿童个体差异,在儿童离开机构结档时,每个儿童归档文件材料的具体内容不同,材料数量也相差很大。

  ③儿童福利业务档案的工具性、凭证性。儿童福利业务档案主要在两方面发挥作用:一是供儿童福利机构工作查阅,是儿童管理与服务工作离不开的工具;二是供公安机关办案、民政部门监管和儿童维权查阅,将其作为重要的凭证。

  ④儿童福利业务档案保管的私密性、长久性、流转性。儿童福利业务档案记录了儿童在机构的成长经历,是其人生轨迹的重要依据,其中包含大量的个人隐私,因此,在档案的保管方面具有私密性。另外,儿童福利业务档案具有人事档案的特性,根据涉人档案的“保管期限从长”和“档随人走”的原则,儿童福利业务档案应当长久保存,儿童转入其他儿童福利机构时,儿童福利业务档案应当一并移交。 

  2.出台的意义

  (1)统一标准,促进规范化建设,践行理念

  “民政为民、民政爱民”是民政工作的核心理念。为推动儿童福利工作制度完善和机制创新,不断强化内部管理,提高队伍素质,实现管理规范化、服务标准化,提升儿童福利机构管理与服务水平,切实保障儿童和机构的合法权益,2013年,民政部发布了民政行业标准《儿童福利机构基本规范》(M Z010—2013)。儿童福利业务档案的建立和管理是儿童福利机构规范化建设的重要内容,《办法》的出台,使全国儿童福利业务档案管理有法可依、标准统一,对规范化建设起到积极的促进作用。

  (2)规范管理,提高工作效率,丰富民生档案资源

  规范儿童福利业务档案管理是制定《办法》的目的所在,《办法》共31条1个附件,对儿童福利业务档案的定义、管理体制、管理职责、归档范围、归档要求、整理原则与方法以及保管、统计、查询利用、移交和信息化建设等作出全面规定。《办法》对提高儿童福利机构业务工作效率、丰富国家民生档案资源起到促进作用,《办法》的颁布实施也必将使儿童福利业务档案管理更加规范。

  (3)保证儿童福利业务档案依法利用,维护儿童合法权益

  《办法》第七至十二条明确了各类文件材料的归档范围,保证了归档材料齐全、完整。第二十一至二十三条对儿童福利业务档案利用的具体规定为利用者查阅档案提供了法律依据。利用儿童福利业务档案,不仅可以维护儿童的合法权益,还可以提升儿童福利机构规避风险的能力。

  关键问题的理解 

  1.名称与定位

  儿童福利机构是事业单位,在开展工作过程中形成的档案种类很多,包括文书档案、专业档案、会计档案、人事档案等。国家对相关档案的管理已有统一规定,但专业档案管理制度体系还不健全,有的专业档案管理制度处于空白状态,需要各业务主管部门出台相关文件。将其名称确定为《儿童福利机构业务档案管理办法》,主要考虑儿童福利机构的主体业务是收留抚养儿童,儿童福利机构在收留抚养儿童工作过程中形成的具有保存价值的文字、图表、实物、音像、电子数据等不同形式和载体的历史记录即是儿童福利业务档案。儿童福利业务档案是民政专业档案,界定了儿童福利业务档案的属性类别。 

  2.业务文件材料归档范围

  确定儿童福利业务文件材料的归档范围,是《办法》的核心内容。《办法》以业务工作过程的阶段性为主线,结合文件材料的形式,确定业务文件材料的归档范围。儿童福利机构收留抚养儿童工作可分为3个阶段:儿童进入机构时进行资格审核、儿童在机构期间进行照料抚养、儿童离开机构时办理手续。其间,形成大量文件材料,其中有保存价值的都应当归档保存。在文件材料的形式上,既包括传统载体材料,又包括电子文件、电子数据。传统载体材料中既有纸质材料,又有音像、实物等特殊载体材料。文件材料的具体归档范围《办法》第八至十二条作出详细规定。就每个儿童福利业务档案而言,其文件材料归档的具体范围只是《办法》第八至十二条列举内容的一部分,要依儿童的具体情况而定。 

  3.儿童福利业务档案的整理

  为适应儿童福利机构业务工作需要,体现业务文件材料的成套性、动态性特点,《办法》明确儿童福利业务档案按照儿童类别分类整理,根据儿童的性质将儿童福利业务档案分成5类,分别用A、B、C、D、E作为类别代码;业务文件材料以儿童为单位归档,一人一卷;按照“全宗号—档案门类代码—类别—姓名(身份证号)—卷号”的规则为每卷档案编制档号;根据儿童的个体差异,确定每卷归档文件材料的具体范围,并按照《办法》第八、九、十、十一条确定的顺序排列卷内文件、编排件号和页号;在卷内文件首页上端空白处加盖归档章,并填写相关项目;每卷文件材料按照排列顺序装入档案盒,并编制盒内文件目录、盒内备考表,填写档案盒封面、盒脊的项目;按照类别编制儿童福利业务档案案卷目录。《办法》还在总结实践经验的基础上设计了归档章等目录表的式样。档案整理的原则与方法符合业务文件材料的形成规律,具有很强的操作性,更加方便儿童福利业务档案的保管和利用。 

  4.儿童福利业务档案的利用

  由于儿童福利业务档案涉及个人隐私,若不注意就会损害儿童的合法权益,引发社会矛盾。根据《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《中华人民共和国未成年人保护法》规定,儿童福利业务档案不能随意向社会开放,查询者必须符合一定的资格条件,并遵循规定的程序和方式,才能在一定范围内被允许利用档案。《办法》对利用范围、利用手续、利用原则、利用方式、利用纪律及档案管理者的责任等都作出了规定。

  作者单位:民政部档案资料馆

  文章来源:《中国档案》2020年第10期







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