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【法规解读】档案利用权利的法律新保障——对新修订的《档案法》有关档案利用新规定的若干思考
2020-11-17 来源: 中国档案杂志 【字体:   打印

  新修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称新修订的《档案法》)经过十几年的起草、论证、修改,有十年一剑之功,为新时代国家加强档案管理,规范档案收集、整理,有效保护和利用档案,提高档案信息化建设水平,推进国家治理体系和治理能力现代化,提供了坚实的法治保障。

  作为一部规范档案主管部门与行政相对人(机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人)工作、活动及行为的法律,新修订的《档案法》第五条提出了一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民“享有依法利用档案的权利”。总体上看,与原《档案法》相比,新修订的《档案法》条文描述更为精细化。

  体现了档案开放的时代新趋向

  新修订的《档案法》明显表现出加快档案开放步伐、扩大档案开放范围的趋向。

  1. 档案封闭期限的缩短

  “档案封闭期”是指由法律规定的文件从形成到开放利用的期限,各国普遍建立了档案封闭期制度,这是保障档案安全利用的基本制度。新修订的《档案法》第二十七条规定,我国县级以上各级档案馆的档案封闭期限为25年,比原《档案法》规定缩短5年,同时要求“经济、教育、科技、文化等类档案,可以少于二十五年向社会开放”。封闭期的缩短,是一种社会的进步。从各国档案封闭期的基本规定看,20~30年是比较常见的封闭期限,是一种比较符合开放需求、保障知情权的一种规定。另外,对于缩短封闭期的档案类型,新修订的《档案法》增加了“教育”类的列举,扩大了开放范围。

  2. 公益性利用范围扩展

  国家鼓励和支持所有档案馆都向社会开放档案,这是一种公益性利用范围扩展。新修订的《档案法》第二十七条规定“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”,即县级以上各级档案馆(一般是指国家综合档案馆)档案封闭期为25年,国家鼓励和支持我国其他档案馆,包括部门档案馆和企事业单位档案馆等向社会开放档案。据统计,截至2019年,全国共有各级各类档案馆4234家。其中,国家综合档案馆3337家,国家专门档案馆256家,部门档案馆140家,企业档案馆181家,省、部属事业单位档案馆320家。因而,这一法律规定和倡导,有助于我国所有档案馆建立起平等、公开的利用规则。另外,目前在一些基层档案工作改革中,有建立乡镇档案馆、村档乡管等一些档案工作创新做法,此项制度的确立有助于解决档案工作创新管理中档案开放利用法律依据不足的问题。

  档案开放与政府信息公开相衔接

  1. 定期公布开放目录

  新修订的《档案法》第二十八条规定,“档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录”;与《政府信息公开条例》第十二条规定、第二十三条、第二十四条要求的及时公开与更新公开目录、健全政府信息发布机制、建立政府信息公开平台等方面的规定保持一定的对称性。

  2. 与政务公开和政务服务相协同

  新修订的《档案法》第二十八条规定,“不断完善利用规则,创新服务形式,强化服务功能,提高服务水平,积极为档案的利用创造条件,简化手续,提供便利”。这一规定契合当前我国推进的“放管服”改革需求,尤其是在线政务服务的需求。事实上,政府数字化转型的内在需要,也正倒逼我国各级档案馆提升服务水平与质量。如2018年12月28日颁布的《浙江省人民政府关于印发浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案的通知》要求,以浙江省档案局为责任单位,开展“建设统一的数字档案系统”,其内容之一就是“打破档案数据孤岛,完善一网查档、百馆联动的网上查档机制,推动掌上查档、电子出证”。

  3. 建立行政救济制度

  尽管档案馆不具备针对行政机关的行政救济制度,但与《政府信息公开条例》相适应,新修订的《档案法》增加了关于档案馆不按规定开放和提供利用的法律责任、公民的救济途径和档案主管部门处理投诉的法律义务等方面的规定。在新修订的《档案法》第二十八条中规定,“档案馆不按规定开放利用的,单位和个人可以向档案主管部门投诉,接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”。利用申诉途径,促进档案开放利用,这较好地明确了档案馆依法开放档案的义务,保障了自然人与法人的档案利用权利。

  4. 对个人信息安全、隐私与知识产权的保护

  新修订的《档案法》第二十八条规定,“利用档案涉及知识产权、个人信息的,应当遵守有关法律、行政法规的规定。”这与已经实施的《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国商标法》等相关的知识产权法相衔接,同时也跟《中华人民共和国民法典》等有关隐私保护的法律法规相衔接,也跟正在制定中的《个人信息保护法》相呼应。

  体现出与相关法律法规

  相适应的档案开放鉴定的流程需求

  保密与开放是一对需要不断调整的动态平衡关系,同时,从保密到开放需要明晰的鉴定或者审核流程,更需要一个覆盖“定密—降密—解密—公开”整个过程和与主体责任相适应的制度设计,从而切实有效地推进档案馆开放档案。

  档案开放鉴定有关规定,即在档案从封闭保管到开放利用的有关判断标准、施行流程、手续、主体责任等方面,以往的档案法律法规与《政府信息公开条例》《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)及《国家秘密定密管理暂行规定》《工作秘密暂行管理办法》(2020年1月1日生效)等法律法规的衔接性、适应性不够紧密。《保密法》规定,“国家秘密的保密期限已满的,自行解密”;“机关、单位对拟移交各级国家档案馆的尚在保密期限内的国家秘密档案,应当进行解密审核,对本机关、本单位产生的符合解密条件的档案,应当予以解密。已依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案,其解密办法由国家保密行政管理部门会同国家档案行政管理部门另行制定”。《政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关应当建立健全政府信息公开审查机制,明确审查的程序和责任”。因而,新修订的《档案法》第三十条针对馆藏档案的开放审核提出,“由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责;而尚未移交进馆档案的开放审核,由档案形成单位或者保管单位负责,并在移交时附具意见”。这一法律规定,既尊重形成单位的鉴定标准与鉴定意见,确认了开放鉴定或者开放审核相对科学的操作流程;同时又注意到随着我国多轮机构改革后,不少形成单位已被精简或消失或合并难以确定责任单位的情况,符合当前馆藏档案开放审核的现实情况。

  体现档案信息资源更大

  作用维度的开发利用属性

  从时代性上看,档案馆的“档案利用”较多表现为内敛式的被动服务,而“档案信息资源开发利用”意味着档案馆有更大的作用空间与更主动的服务导向。在这些方面,新修订的《档案法》有以下新表述。

  第一,赋予档案馆智库角色。新修订的《档案法》继续保持着档案馆编研职责与组织保障,除此之外,还增加支持“国家治理”的需要,围绕中心、服务大局需要提供智力支持。如第三十三条规定,“档案馆应当根据自身条件,为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究,提供支持和便利”。另外,在第二十六条也提出,“档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用,为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”。从这个意义上看,新修订的《档案法》赋予了档案馆智库的角色。

  第二,更融入“信息—知识—大数据”的时代背景。与原《档案法》相比,新修订的《档案法》增加了“开发”概念,全文有3处涉及“开发”,特别是第三十四条写明,“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案”。理论上,从档案利用到档案信息资源开发利用,是一种利用范式的转变。20世纪末,档案工作进入档案信息资源管理时代。档案利用的理论指导,除档案利用理论外,还增加了信息资源增值原理阐释,即资源开发导向,筛选/过滤—加工处理—需求匹配—开发/知识挖掘,增值的主要方法是集成增值、序化集成、开发增值等,以信息生命周期理论为指导。进入新世纪,社会进入到知识管理时代和大数据时代,因而,赋予档案馆的开发利用功能意味着档案馆需要有档案大数据理念、数据化处理技术、开发的社会协作化模式来融入新时代背景。

  第三,更体现档案馆发挥文化作用的高维属性。新修订的《档案法》要求档案馆通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育,传承发展中华优秀传统文化,继承革命文化,发展社会主义先进文化,增强文化自信,弘扬社会主义核心价值观。这些规定,既体现了档案馆的文化机构属性,也赋予了档案馆更强的文化高维属性。

  当然,新修订的《档案法》要真正解决以往档案信息资源开发利用中存在的如开发不足、开发利用的手段和方法比较落后,以及社会化服务水平不高等问题,还须有赖于对《档案法》实施细则的修订和实施。

  作者单位:浙江大学公共管理学院

  文章来源:《中国档案》2020年第10期







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