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【法规解读】《政务服务事项电子文件归档规范》解读
2020-12-03 来源: 中国档案杂志 【字体:   打印

  《政务服务事项电子文件归档规范》(DA/T 85—2019,以下简称《规范》)于2019年12月16日由国家档案局发布,并于2020年5月1日起实施。《规范》明确了政务服务事项电子文件归档的职责分工、工作流程和功能需求,规定了归档信息包的内容、结构、命名规则、元数据要求和存储格式等,为各级政务服务机构在一体化在线平台上规范开展政务服务事项电子文件归档工作提供了重要参照。

  制定背景

  随着“互联网+政务服务”的深入推进,越来越多的政务服务机构通过一体化在线平台办理政务服务事项,在方便企业和群众办事创业的同时,也形成了大量的政务服务事项电子文件。这些电子文件是国家信息资源的重要组成部分,具有重要凭证和长久查考价值,对于维护企业和群众合法权益具有重要意义。但同时,随着数据积累和平台升级,其真实性、完整性、可用性和安全性面临巨大挑战。因此,迫切需要制定归档规范,确保这些电子文件得以规范归档和安全保存。国务院办公厅2018年6月下发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》也提出了“研究制订政务服务事项电子文件归档规范”的要求。浙江省自2017年起全面推进政务服务事项电子文件归档工作,积累了丰富经验,为《规范》的制定奠定了基础。

  编制思路

  《规范》坚持以问题为导向,面向政务服务机构重点解决3个问题:一是明确政务服务事项电子文件的归档范围。《规范》的6.2条和第8章分别对电子文件和元数据的归档范围作了规定,并在附录B中根据事项办理环节和岗位文书详细列出了各个类型政务服务事项的归档材料目录作为参考。二是明确政务服务事项电子文件归档的业务和技术路径。在业务路径上,《规范》第6章对归档的工作流程及其相关要求作了规定。在技术路径上,《规范》第5章提出了归档的功能需求,重点突出了“一键归档“的理念。三是从满足政务服务事项电子文件物理归档、长久保存的需求出发,《规范》在7.2条和7.3条分别对归档信息包的结构和命名作出了规定,在第9章则从实践出发,对各种情形下的归档存储格式作出了具体要求。

  主要内容解读 

  1.职责和分工

  政务服务事项电子文件归档是一项覆盖面广、专业性强的工作,需要各部门通力合作、共同推进。其中,政务服务机构作为形成和办理部门,是政务服务事项电子文件归档和电子档案管理的主体机构。因此,《规范》规定政务服务机构负责“做好政务服务事项电子文件的形成、办理、归档和政务服务事项电子档案的管理工作”。具体到内部分工,则是业务办理部门负责做好电子文件的归档工作,档案部门负责做好电子档案的管理工作。在实践中,会有涉及多个政务服务机构联合办理的事项,《规范》以“谁办理谁归档”的原则明确“各政务服务机构按照各自职责分工做好归档工作”。档案主管部门主要做好政务服务事项电子文件归档和电子档案管理工作的监督和指导,信息化部门则主要提供技术支持,例如开发一体化在线平台的归档功能等。 

  2.归档功能需求

  《规范》在要求一体化在线平台的归档功能符合《电子文件归档与电子档案管理规范》(GB/T 18894—2016)的规定基础上,在具体操作层面进行了细化。例如,《规范》增加了“归档配置功能”,要求能对政务服务事项电子文件的归档范围、档案保管期限等内容进行配置。又如,在“清点检测功能”中,结合政务事项容缺办理实际,《规范》对人工补充和容缺归档功能予以了明确,要求“应能根据需要对自动检测结果不合格的待归档电子文件及其元数据进行人工补充;应能对特殊原因造成的不合格结果进行容缺归档并备注说明具体原因”。 

  3.归档流程要求

  基于政务服务事项电子文件归档的业务和技术路径,《规范》将归档工作流程分为一体化在线平台归档功能的开发和部署、电子文件归档范围和档案保管期限表的制定和审核、归档配置、开展归档等工作。

  首先,制定电子文件归档范围和档案保管期限表。《规范》要求,“应以政务服务事项的最小细分项(如子项)为单位制定”。这是基于政务服务事项办件是以最小细分项如子项、孙项为单位进行办件,这样有助于下一步对每一个细分项进行归档参数配置,便于系统自动进行归档。关于归档范围,为了确保政务服务办事后期可追溯,《规范》要求,“用以证明行政执法全过程,满足司法审查等需要的行政执法文件、证据及其他相关材料应当归档,包括:证据性材料、程序性材料、结果性材料”。此外,为了企业和群众办事方便,越来越多的政务服务机构通过数据共享来获取办件所需材料以代替办事对象提交材料,对于这些通过共享获取的电子证照及元数据,《规范》明确要求“应当一并归档”。在实践中,应根据“谁使用谁归档”的原则由数据应用部门将其归档。关于保管期限,《规范》规定为定期和永久,鉴于我国对于专业档案的保管期限规定相对比较灵活,如社会保险业务档案的定期保管期限就有10年、30年、50年、100年4种,因此,定期未明确具体年限。在实践中,政务服务机构可结合实际业务需求灵活确定保管期限,但需满足“定期不应低于行政管理、诉讼、审计等活动所需的追溯年限”的要求。

  其次,开发归档功能并进行归档配置。归档配置是人工对单个事项的保管期限、开放程度、密级、归档范围和归档材料目录和归档辅助信息等在一体化在线平台的归档模块中进行设置,这是之后系统自动进行归档操作的前提。对于用户单一、流程简单、材料明确的事项,可在归档功能开发时就做好归档配置,以减少人工参与。

  最后,开展归档。《规范》明确了政务服务事项电子文件归档的基本单位是单个办件,即将单个办件形成的电子文件及其元数据归档成一个归档信息包。尽管《规范》将归档步骤分为预归档和正式归档2个阶段、10个步骤,但是这些步骤一般都由系统自动完成。《规范》详细列出每一步骤主要是为了便于系统开发人员理解从而更好地开发归档功能。 

  4.归档信息包的内容、结构和命名要求

  归档信息包的内容主要为政务服务事项办件过程中形成的电子文件组件及其元数据。《规范》将归档信息包的结构分为2种:一种是一般结构,它在逻辑上是一个以电子文件号命名的归档文件夹,其中存放归档的电子文件组件和元数据。电子文件组件按照预先设置的归档材料目录进行分类和排列并存放在对应文件夹中。另一种是嵌套结构,适用于对已办结并归档的政务服务事项电子文件进行变更或补充材料的情形,如一些容缺受理的事项需要在办结后补充材料,或者是业务办理人员上传了错误的材料事后需要更正。嵌套结构的组织存放方式与一般结构一致,但需在归档文件夹内存放原始的归档信息包,以全面反映修改和补充的全过程。

  关于归档信息包的命名,《规范》明确“以电子文件号命名”,并且参照《归档文件整理规则》(DA/T 22—2015)关于档号的编制规则确定了电子文件号的编制规则:部门代码—事项类型代码—主项代码—子项代码—年度—保管期限—归档流水号。《规范》对于部门代码引入了6位行政区划编码,可以确保全国各级政务服务机构部门代码的唯一性。此外,部门代码在正式归档环节也可根据需要转换为全宗号。事项代码包括事项类型代码、主项代码、子项代码,是事项本身已有的代码,归档时只需引用即可。事项代码在正式归档环节也可根据需要转换为档案门类代码。 

  5.元数据要求

  《规范》将政务服务事项电子文件归档的元数据分为3类:一是归档配置信息,主要记录了办件对应事项配置的归档范围,以及实际归档采集的电子归档组件及其容缺归档情况,综合比对这两者的信息,可以进行归档信息包的完整性检测。二是基本信息,主要包括办件归档的基本信息和办理的基本信息。因政务服务事项类型多样,办件情况复杂难测,《规范》根据政务服务事项办理的基本逻辑,仅列出了最基本的办件元数据类型,对于一些特殊业务,如政府投资项目的审批事项需要关联一般关联项目赋码,《规范》规定可以根据业务系统实际形成的元数据进行扩展。三是办理流程信息,记录了办件各个环节办理人员、意见和时间等信息。

  存储格式要求

  政务服务事项办理过程中会形成和获取各种类型、各种格式的电子文件,常见如表格、证照、单据、文书等文本文件,以及图像、音频、视频等多媒体文件。《规范》对于这些电子文件的存储格式总的要求是“以一体化在线平台上形成时原采用符合标准要求的格式为准”,并且“应能在脱离一体化在线平台的情况下正确读取与使用”。《规范》对不同情形的电子文件存储格式也作了具体要求:对于以附件形式获取的电子文件,只需符合国家标准规定的格式即可,如:文本采用OFD、PDF/A、RTF、WPS、DOCX、JPG、TIF、PNG格式,图像采用JPEG、TIFF、RAW格式,音频采用WAV、MP3、AAC格式,视频采用MPG、MP4、FLV、AVI格式。对于以数据链接形式存放的电子文件,为了确保长期安全保存,要求下载源文件进行归档。对于以关系数据库形式存放,显示时以临时抽取组合方式形成的电子文件,要求转换成符合规范的OFD、PDF/A、XML、HTML等易于读取和显示的格式保存。其中已有标准文本样式的电子文件,为了便于读取,要求按标准文本样式转换成OFD等格式的版式文件。对于通过数据共享形式在线调阅及办结形成的电子证照则要求按照按《电子证照文件技术要求》(GB/T 36905—2018)的规定以版式电子文件形态归档。对于元数据文档,为了便于后人理解,要求归档时一并保存该元数据文档的结构说明文档,或以注释等方式在元数据文档内予以说明。

  作者单位:浙江省档案局

  文章来源:《中国档案》2020年第11期







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