【业务交流】“互联网+政务服务”环境下档案管理系统与政务服务平台协同设计
2020-05-21 来源: 中国档案杂志 【字体:   打印

  “互联网+政务服务”环境下档案管理系统与政务服务平台协同设计2015年开始,我国提出了“促进大数据发展”“互联网+”等国家信息化发展战略。在一系列政策措施的推动下,“互联网+政务服务”工作被迅速推进,各地区各部门广泛开展网上一体化政务服务平台建设,把政务数据归集到一个平台,企业或群众只要走进一扇门,就能办成不同领域的事项。例如新开一家公司,办各类手续原本需要花上1~2个月,现在只要跑一次,一天就够了。

  政策背景

  2016年3月,“互联网+政务服务”首次出现在我国政府工作报告中。随后,国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》,标志着“互联网+政务服务”正式成为国家战略层面的议题。同年12月,国务院印发《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》,对“互联网+政务服务”的技术和服务体系进行了整体设计。2018年7月,国务院发布《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》,确定了全国一体化在线政务服务平台建设的时间表。2019年4月,国务院以“令”的形式发布《国务院关于在线政务服务的若干规定》,全面提升政务服务规范化、便利化水平,为企业和群众提供高效、便捷的政务服务。2019年12月,国务院发布《国务院办公厅关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》,以“好差评”的形式推动“互联网+政务服务”工作的深入开展。

  当前,我国正处于信息技术快速发展时期,以互联网为标志的科技革命对经济、文化、社会等诸多领域产生深刻影响,也为传统公共事务治理模式转型带来新机遇和新挑战。

  迅速推进

  在“互联网+政务服务”政策推进的过程中,一体化在线服务平台的建设是关键。我国“互联网+政务服务”平台由国家政务服务平台、国务院有关部门政务服务平台和各地区政务服务平台组成。

  国家政务服务平台建设统一政务服务门户、统一政务服务事项管理、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照等公共支撑系统,建设电子监察、服务评估、咨询投诉、用户体验监测等应用系统,建立政务服务平台建设管理的标准规范体系、安全保障体系和运营管理体系,为各地区和国务院有关部门政务服务平台提供公共入口、公共通道和公共支撑。

  国家政务服务平台作为全国一体化在线政务服务平台的总枢纽,联通各省和国务院有关部门政务服务平台,实现政务服务数据汇聚共享和业务协同,支撑各地区各部门政务服务平台为企业和群众提供高效、便捷的政务服务。

  国家政务服务平台以中国政府网为总门户,具有独立的服务界面和访问入口,两者用户访问互通,对外提供一体化服务。目前,全国一体化政务服务平台已联通31个省(自治区直辖市)及新疆生产建设兵团、40余个国务院部门政务服务平台,接入地方部门300余万项政务服务事项和一大批高频热点公共服务。预计在2022年年底前,全国范围内政务服务事项将基本做到标准统一、整体联动、业务协同,政务服务事项基本全部纳入平台办理,全面实现“一网通办”。

  协同设计取得新经验

  档案部门肩负着守护数字时代人类记忆、保护各类社会主体所产生的有价值的信息的历史使命。在“互联网+政务服务”一体化在线服务平台建设工作开展得如火如荼的时候,档案部门应该顺势跟进,做好电子档案管理工作。目前,最为突出的问题就是档案管理系统与“互联网+政务服务”平台的协同设计。

  “互联网+政务服务”迅速发展的同时,档案管理部门也稳步跟进,探索出了一条档案管理系统与“互联网+政务服务”平台协同设计之路。从这些成功的探索经验中,我们不难发现,档案管理系统与“互联网+政务服务”平台的协同设计,不应该仅仅是系统的协同,而是政策协同、业务协同、系统建设协同的结合。 

  1.政策协同设计

  目前,我国政府正处在数字转型过程中,档案部门必须抓住机遇,迎难而上,积极走出去,与政府各部门主动沟通协调,提出属于档案部门的要求,履行档案部门的职责,主动融入大数据环境下政务信息资源建设与长期保存工作中,才能在历史长河中彰显档案的力量。政策协同设计中,应重视如下工作:

  (1) 积极加入“互联网+政务服务”工作领导小组

  领导小组是我国所特有的一种组织方式和工作机制。这是党政系统中常规治理方式之外的补充,拥有跨部门的协调权力。围绕“互联网+政务服务”工作,国家层面有促进大数据发展部际联席会议的推进,各省区市均成立了领导小组,一般由政府主官出任组长,相关部门负责人为小组成员。而在“互联网+政务服务”电子文件归档与电子档案管理开展较好的省,档案部门基本均为省“互联网+政务服务”相关领导小组成员单位。

  (2) 将档案管理理念融入政府出台的政策文件中

  政策文件旨在从宏观上解决“互联网+政务服务”工作的方向、定位、力度等基本问题。这是最直接的、最有效地将档案管理要求融入“互联网+政务服务”平台前端设计的方法。目前,我国一些省市档案部门高度重视政策制定层面的工作,发布了务实有力的战略、制度和实施策略,从政策层面将档案管理的要求渗透到“互联网+政务服务”平台设计的前端。

  如浙江省档案局历来与省政府各部门保持密切沟通,力求将档案管理的需求与政务部门各项工作紧密结合,为电子文件归档与电子档案管理打下坚实基础。2016年出台的《浙江省人民政府关于印发浙江省促进大数据发展实施计划的通知》中明确规定:“加强大数据归档管理,制定大数据归档范围、标准,建立统一归档平台,对具有保存利用价值的大数据按照档案管理要求进行及时归档和登记备份,促进大数据证据保全、长期保存和再利用。”2017年,省政府办公厅发布由浙江省档案局起草的《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》,规范浙江政务服务网电子文件的形成、办理、归档、移交、保管、利用等工作。同年发布的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》明确规定:“各级行政机关按照国家和省有关规定对公共数据、电子文件进行归档和登记备份,省档案行政管理部门负责制定公共数据和电子文件的归档、移交、保存、利用等具体规定。各级档案行政管理部门负责本行政区域内公共数据和电子文件归档统一平台建设。”完善的政策支撑,使浙江省在“互联网+政务服务”电子档案管理工作中取得了很好的成绩。

  (3) 积极将档案工作指标纳入政务服务工作评价体系

  评价工作是为更好地推进工作。我国各省在开展工作的同时,也会在年底开展针对相关工作的评价,奖励先进,推动后进。评价指标的设定对于各单位工作重点的设定起着至关重要的作用。据《国务院办公厅关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》规定,2020年年底前,我国将全面建成政务服务“好差评”制度体系,建成全国一体化在线政务服务平台“好差评”管理体系。在此背景下,各省关于“互联网+政务服务”评价工作也将全面展开。

  档案部门要努力将电子文件归档工作指标纳入“互联网+政务服务”工作相关评价指标中,以推进电子档案归档工作的实施。

  总之,在对接“互联网+政务服务”工作中,档案部门要积极与政府部门沟通协调,通过加入“互联网+政务服务”工作领导小组、积极推动将档案工作要求纳入政策性文件、将档案工作纳入政府工作评价指标等措施,实现档案工作与“互联网+政务服务”工作的政策层面协同设计,为推动“互联网+政务服务”平台所产生数字记忆的归档与长期保存打下坚实的基础。 

  2.业务协同设计

  业务协同是指将档案管理业务与前端政务服务业务进行协同设计,以顺应数字时代的特点,实现对电子档案进行科学管理的目标。在业务协同设计中,应重视如下工作:

  (1)依托科研项目开展关键问题研究

  党的十八大以来,党中央、国务院高度重视以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化,深入推进“放管服”改革、优化营商环境、便利企业和群众办事。传统的双套制的档案管理方法已成为“放管服”改革和“互联网+政务服务”的堵点、痛点和难点问题。

  为此,档案部门需要与时俱进,依托科研项目的研究,在传统档案管理经验的基础上,开展电子档案单套制管理等关键问题的研究,解决“互联网+政务服务”电子档案管理工作中的难点问题,为全国“互联网+政务服务”电子档案管理提供可复制、可推广的经验,为促进电子档案规范化、科学化管理发挥积极作用。

  (2) 同步梳理行政审批事项并进行归档参数配置

  “互联网+政务服务”平台上运行的数据是各类行政审批事项的处理过程数据,最终将汇集至档案馆进行保存。但是以前,没有归档行政审批事项形成文件的经验。这就需要档案部门与政务服务部门进行行政审批事项的梳理,形成详细的归档范围与保管期限表,这是最为重要的基础性工作。

  档案部门不能被动接收,而应该主动提前介入行政审批事项的梳理工作中,确保将档案管理的要求体现在行政审批事项的梳理结果中,使最后收集到的电子文件做到来源可靠、程序规范、要素合规。

  (3)打破传统管理模式,探索更加优化的管理方式

  网上政务服务电子档案管理,对档案部门来说,是一个全新的技术领域,还固守纸质档案管理时代的方法是行不通的,必须打破传统的管理模式,探索出一条适合网上政务服务电子档案的全新的管理方式。

  以上海市为例,以自贸区电子档案管理作为试点,首先,以电子文件全程管理为原则,实现了办公自动化流程与电子文件归档、电子档案管理流程的无缝对接,解决了文档脱节、分散管理等问题,打通了无纸化办公的“最后一公里”。其次,改变了传统的文件收集、整理和归档的方式,由业务部门经办人员在文件办结并经部门负责人审核后,即时向档案室提交归档文件,随办随归,明确了全程管理的职责,提高了管理效率,从源头上保证了电子档案的完整、准确和系统。第三,依托电子政务网络,进一步发挥电子档案提供利用的服务功能,方便政府机构、企事业单位和个人的档案利用,提高了服务和办事效率。基于这些探索,为对接“互联网+政务服务”工作中档案管理模式的建立打下了良好的基础。 

  3.系统协同设计

  做好了政策协同设计与业务协同设计,系统的协同设计就水到渠成了。这里一方面涉及系统的协同建设,另一方面也要做好配套标准的建设。

  系统建设:“互联网+政务服务”平台上产生的电子文件归档与电子档案管理会涉及业务系统、数据交换平台、长期保存系统、共享利用系统等。

  业务系统:重点按照政务服务部门与档案行政管理机关共同梳理的电子文件归档范围与保管期限表,在业务系统中完成归档参数配置,实现电子文件应归尽归,每一份电子档案完整齐全,包括电子文件本身与元数据。

  数据交换平台:是档案管理系统与“互联网+政务服务”平台协同设计的关键平台。它一方面完成数据管理权限的交接,另一方面,将数据按照档案管理的要求进行归档并移交入档案长期保存系统。通过交换平台的建设和应用,档案部门要逐步统一数据交换接口标准,采用灵活可配置的接口模式,进行政务档案整合和共享。同时,在移交过程中,按照行业标准,采取相应的技术手段,对数据进行检测,以确保进馆档案的真实、完整、可用和安全。

  长期保存系统:“互联网+政务服务”平台上的数据通过交换平台移交给档案馆后,将进入长期保存系统进行管理。在“互联网+政务服务”建设背景下,档案长期保存系统的建设也面临一大挑战。当前,政务云已经成为各地发展电子政务的标配,国家及很多地方都出台规定,明确要求基于政务云开展业务应用,原则上不再建新基础设施,已建信息系统逐步迁移到政务云平台,新建系统通过购买云服务的方式进行建设,电子档案信息管理系统也在其中。这给保存着大量的国家秘密和重要敏感信息的档案长期保存系统及档案资源总库的安全带来极大的安全挑战。档案部门要积极发声,倡导各级政府部门保障档案部门具备保存档案资源总库及其管理系统的基础软硬件设施,确保档案的绝对安全。

  共享利用系统:共享利用系统则与“互联网+政务服务”平台联通,实现档案数据的共享应用。档案数据是网上政务服务重要的支撑数据,应作为“互联网+政务服务”平台重要的数据提供者,参与网上政务服务。这些数据既包括“互联网+政务服务”归档的数据,也包括档案馆所储存的历史档案,这两部分加在一起才是完整的档案数据。因此,在提供利用方面,我们一方面要推动“互联网+政务服务”平台电子文件归档与移交,另一方面,也要推动存量档案数字化工作,以满足“互联网+政务服务”需求。

  标准规范建设

  标准规范的建设也是档案管理系统与“互联网+政务服务”平台协同设计的一项重要工作。2018年出台的《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》把档案工作纳入到了“互联网+政务服务”工作中,且明确了档案部门完善法规制度的职责。这是很好的开端,档案部门要响应国务院提出的任务分工,与政府各部门相互配合,制修订全国一体化在线政务服务平台建设中电子档案管理相关标准规范。推动全国各级档案部门主动加入网上政务服务工作中。

  我国各省区市档案部门受信息化发展水平的影响,在“互联网+政务服务”工作中所取得的进展并不一样,部分省的进展相对较快,探索出了一条较为成功的档案管理系统与“互联网+政务服务”平台的协同设计之路。从全国范围来看,随着“互联网+政务服务”平台的完善,档案部门都将逐步跟进,紧跟政府的数字化转型节奏,共同大跨步迈入数字治理时代。

  [本文系国家社会科学基金重大项目“大数据环境下政务信息资源归档与管理研究”(项目编号:17ZDA293)阶段性研究成果]

  参考文献:

  1.张新,王玮.探索电子文件归档和电子档案管理新模式[J].中国档案,2018(5).

  作者单位:国家档案局科研所

  文章来源:《中国档案》2020年第4期