【业务交流】找准抓手 压实责任——杭州市推动新修订《档案法》落地见效
2020-10-13 来源: 中国档案杂志 【字体:   打印

  2020年6月20日,第十三届全国人大常委会第十九次会议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称新修订《档案法》),国家主席习近平签署第47号主席令予以公布。杭州市档案局抓住新修订《档案法》公布的契机,主动扛起副省级城市档案主管部门的责任担当,以新修订《档案法》及2017年修订的《中华人民共和国档案法实施办法》《机关档案管理规定》等为依据,率先制定实施《杭州市市直单位档案工作履职清单》(以下简称《履职清单》),将市直单位档案工作机制体制建设、档案基础业务、档案宣传教育、档案安全管理4个方面的19条职责,以清单的形式列出,并配套实施《立档单位档案管理能力评估实施细则》(以下简称《评估细则》),通过“制度立规矩、监管定靶向、数字赋能量、各方齐参与”的方式,探索建立权责明晰、监管有力、运转有序的档案管理运行体系。采用“创新体制明责、分解任务定责、严格标准考责”的闭环工作法,努力将新修订《档案法》要求落到实处。

  谋篇明责定责,压实工作责任

  新修订《档案法》第十二条指出,“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当建立档案工作责任制,依法健全档案管理制度”。这一条款是我国在法律层面首次提出建立档案工作责任制,为破解档案工作中长期存在的现实问题提供了法律依据。

  1.全面落实“党管档案工作”的政治责任

  新修订《档案法》明确规定,“坚持中国共产党对档案工作的领导。各级人民政府应当加强档案工作”。据此,杭州市档案局在《履职清单》和《评估细则》中明确要求,“各单位由党委(党组)领导班子成员分管档案工作,建立本单位的档案工作协调机制,按规定设置档案工作机构或明确档案工作负责部门,建立覆盖档案形成、收集、整理、保管、利用、统计、鉴定、销毁等工作环节的制度规范体系,档案工作要与业务工作同步部署、同步实施、同步考核”,切实把加强党的领导落实到市直机关档案工作的全过程、各方面。

  2.科学界定档案人员岗位责任

  《履职清单》明确要求,“机关文书或业务部门应当指定人员承担相应部门文件材料收集、整理和归档工作。应当配备与工作量匹配的专(兼)职档案工作人员,并且熟悉档案工作业务”。同时要求细化不同业务岗位的档案工作职责。比如,作为机关档案部门的档案员“应当制定本机关的文件材料归档范围和保管期限表,明确档案到期处置行为”;如果该岗位同时负责档案统计工作,则“应当对所保管档案情况、档案年度出入库情况、档案设施设备情况、档案利用情况、档案移交进馆情况、档案销毁鉴定情况、档案信息化情况、档案工作人员情况、档案业务社会化服务情况等定期统计并建立完备的记录”。又比如,业务处室的兼职档案员,“应当根据本单位《文件材料归档范围和保管期限表》,第二年6月底前向机关档案部门完成移交,并且注重归档文件材料的形成、收集,确保归档文件材料的真实、准确、系统,组件齐全,内容完整”。再比如,有条件的单位,负责开发利用工作的档案员,“可以通过档案编研、举办展览、拍摄专题片,采用数据分析、文本挖掘等方法扩展档案开发力度和深度”等。

  3.健全完善重要档案管理制度

  重点推行3个管理制度:一是重大行政决策档案管理制度。“对市直各单位重大行政决策,包括决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定以及决策公布实施等进行全过程记录,并按照档案管理规定进行归档和查阅利用”,以档案管理制度有效规范决策流程,实现依法决策、科学决策责任链条全程可溯。二是定期移交制度。“按照法定的年限定期向国家综合档案馆移交档案。移交前,按照相关规定做好移交档案的密级变更或解除工作,提出划控与开放意见;移交档案时,同时移交检索工具、编研成果,传统载体档案的数字复制件与原件一并移交”。为缩短档案开放期限,实现人民群众共享档案事业发展成果的档案法价值取向,奠定坚实的工作基础。三是奖惩制度。“对档案工作取得突出成绩的部门和个人,向机关提出表彰奖励建议;对违反档案管理的部门和个人,向机关提出行政处理建议”;把档案工作考核与“平安浙江”“法治浙江”等经济社会发展综合考核结合起来,切实增强各级领导干部抓档案工作的内在动力。

  4.压紧压实安全管控责任

  新修订的《档案法》贯彻总体国家安全观,进一步对健全档案安全工作机制、加强风险和应急管理、明确安全隐患整改责任等工作进行了规范,为确保档案安全、服务国家改革发展稳定大局提供了更为系统的制度安排。《履职清单》中明确规定:“各单位要单独设置档案库房,并做好档案防火、防盗、防紫外线、防有害生物、防水、防潮、防尘、防高温、防污染等工作。涉及国家秘密档案的管理应当符合保密管理的相关规定;涉密档案的销毁应当符合《国家秘密载体销毁管理规定》;涉密档案进行数字化、涉密电子文件归档与电子档案管理应当严格遵守保密规定;涉密档案工作人员的调离应当按照国家有关保密法律法规执行。档案应急预案纳入机关总体应急预案,并定期进行演练。”

  坚持靶向发力,强化监管考责

  新修订的《档案法》增加了“监督检查”专章,对监督检查的内容事项、手段方法和违法行为线索处置等作出了具体规定,是各级档案主管部门依法履职的基本遵循。从其第四十二条来看,档案主管部门监督事项主要包括制度执行、条件保障、履职尽责、业务活动、档案信息化、档案安全等方面。这些新规定为杭州市建立起运行高效、权责明确、程序规范、执行有力的档案执法机制提供了法律依据。

  1.强化事中事后监管

  深化“放管服”改革,取消对档案服务企业的设立审批和备案登记,建立健全监督检查机制,把市直单位、重点建设单位和档案服务企业纳入行政监管范围。重点开展对市直单位的档案形成、管理与处置工作,对重点建设项目档案进行全过程管理,对承揽市直单位档案外包业务的档案服务企业进行随机抽查和即时检查;对年度重点工作、重大活动与突发事件建档工作进行专项检查,使得档案主管部门的行政监管更具有针对性,效率更高。

  2.监管重点难点

  档案行政管理中的难点,也是档案监督检查的重点。比如,近年来档案服务企业的出现、发展和壮大,一定程度上缓解了市直单位普遍存在的档案工作力量、技能水平和硬件资源不足的问题。同时,档案服务企业在发展过程中也显现出各种问题。如企业服务质量不高、规模小;市场竞争无序,串标或者恶性竞争时有发生;安全意识淡薄,存在失泄密风险等问题。其中,档案整理和档案数字化两大业务领域的问题对机关档案质量影响最大,直接关系到进馆档案的质量和安全。为此,必须加大执法检查力度,对档案服务企业在经营活动过程中出现的违法违规行为分别采取风险警示、责任通报、责令整改、集中约谈、依法查处和信用惩戒等方式进行问责。

  3.寓服务于监管之中

  精心搭建档案工作交流平台,对重点任务进行专题培训,组建线下协作组和线上钉钉群。每季度既要组织召开一次面对面的协作组工作交流会议,又要即时在线共享新冠肺炎疫情档案建档指南,点对点、面对面、“键”对“键”就有关业务知识进行答疑解惑;既要对各立档单位进行上门指导服务,又要通过岗位技能比拼等形式,加深对档案应知应会的实训,全面提升基层档案工作者实务操作技能和水平。

  依托数字赋能,精密智控问责

  地方党政机构改革以后,档案行政职能划归党委办,档案馆作为独立机构设置。从现有情况看,基层档案行政工作力量薄弱的局面将在一定时间内长期存在,必须以改革的思维和创新的手段拿出实招和高招切实加以解决。

  1.建立“业务能力评价指数”,集成精密智控体系

  从解决档案主管部门行政监管力量严重不足的现实问题出发,创新实施档案业务监督指导平台体系建设,将档案的业务工作、管理规则和工作流程进行数据整合,将市直单位档案管理运行中各岗位职责以及履职的结果嵌入业务平台,形成全市域档案局、立档单位、档案馆之间服务协同、业务协同、数据协同。依据《评估细则》在线实现对立档单位档案工作的日常督导和年度评估考核,由此形成“业务能力评价指数”,并在“晾晒台”上进行通报反馈。实现了从原来的一年一度依靠现场年检执法进行定性评估,到依靠技术创新自动抓取数据定量与定性相结合进行评估的转变。通过“评估赋分——反馈结果——督促整改)再评估”的工作闭环,在一定程度上扭转基层档案工作基础薄弱和人员、经费、场地等保障不力以及档案从业人员专业化水平不高的被动局面,助推市直单位形成档案工作比学赶超的良好氛围,推动整体提升、全面进步。

  2.“线上掌控+线下严管”,树立档案法治权威

  为顺应政府数字化转型的需要,更好地推动规范公正协同高效监管,近年来,杭州市档案局、市档案馆通过“双随机、一公开”“互联网+监管”等执法方式,推动执法任务“掌上办”,监管事项“掌上管”,实现执法和监管效能大提升。“掌上执法”注重过程管理,每季度对监管对象进行随机抽查,及时掌握工作推进情况,搞好综合分析研判。在执法检查中,注重以开展随机抽查和专项检查为主,对市直单位档案能力评价指数偏低的,对存在较大安全隐患的加大随机抽查的执法频次;对发现的个性问题进行点对点的口头告知或书面通知;对共性问题进行集中通报,督促落实整改。对整改不力的单位针对不同情况相应启动平安考核扣分预警机制、约谈单位负责人机制、市委督查通报机制,直至彻底整改销号。通过系统集成、精密智控、严格执法,在完善机制中落实档案工作主体责任,在推行档案工作责任制中树立档案法治权威,切实把档案法律制度转化为档案治理效能。

  作者系中共杭州市委副秘书长、市档案局局长、市档案馆馆长

  文章来源:《中国档案》2020年第9期




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